Bloghorrée

“On lie les boeufs par les cornes, et les hommes par les paroles”

Ségolène Royal et le contrôle de légalité

Selon Le Monde, Ségolène Royal,”la candidate non déclarée à l’investiture de son parti pour 2007, vient d’ailleurs d’interdire, à l’issue d’une délibération de son conseil, tout versement d’aides régionales pour l’emploi aux entreprises qui utiliseraient des contrats nouvelles embauches (CNE) et des CPE.” La présidente de Poitou-Charentes pose deux problèmes intéressants. Est-il juridiquement possible, pour une collectivité territoriale, de conditionner l’obtention d’une subvention au non-usage d’une loi valablement promulguée ? Au delà du problème juridique, est-il légitime d’appeler ainsi à la désobéissance civile ?

(note: on utilise l’abréviation de CGCT dans ce billet pour faire référence au Code Général des Collectivités Territoriales)

Sur le conditionnement d’une subvention au non-usage d’une loi

Les régions ont pour compétence, entre autres, “dans le respect des attributions des départements et des communes et, le cas échéant, en collaboration avec ces collectivités et avec l’État, de contribuer au développement économique, social et culturel de la région par […] toutes interventions dans le domaine économique” (article L4211-1 CGCT) C’est donc dans le cadre de cette compétence économique, que “le conseil régional définit le régime et décide de l’octroi des aides aux entreprises dans la région qui revêtent la forme de prestations de services, de subventions […]” (article L1511-2 CGCT). En première analyse, la délibération que nous considérons, si elle entre bien dans le domaine de compétence de la région, passe donc outre toute collaboration avec l’Etat, puisqu’elle vise précisément à annuler les effets de la politique décidée par celui-ci en matière d’emploi des jeunes.

Notons au passage que nous ne sommes pas dans l’exercice d’un droit d’expérimentation si cher à Jean-Pierre Raffarin. Car si “les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l’a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences” (article 72 de la constitution), la loi n’a rien prévu de tel dans le cas qui nous intéresse, et la région Poitou-Charentes ne peut donc se prévaloir de cette disposition pour court-circuiter les politiques d’Etat. Comment celui-ci peut-il alors réagir ?

Pour toutes les collectivités territoriales, il existe un mécanisme, dit de déféré préfectoral, qui prévoit que les actes des collectivités territoriales sont transmis au représentant de l’Etat (le préfet en l’occurence) qui, s’il a des doutes sur la légalité de l’acte concerné, peut saisir le tribunal administratif. Ce mécanisme, régi dans le cas des régions par les articles L4142-1 et suivants du CGCT, substitue donc un contrôle a posteriori au contrôle a priori qui avait lieu avant la loi de décentralisation de 1982. Je ne sais pas si le préfet de la région Poitou-Charentes a exercé ce droit; mais je serais surpris qu’il ne le fasse pas.

Cette délibération crée en effet une rupture d’égalité entre les sociétés qui utilisent le CPE ou le CNE (qui sont privées de subvention) et celles qui ne l’utilisent pas (et qui sont potentiellement susceptibles d’obtenir une subvention). Pour s’assurer que cette rupture d’égalité n’est pas illégale, les tribunaux vérifient que la différence de traitement (ici l’attribution ou non d’une subvention) est justifiée par la différence de situation (ici l’utilisation ou non du CNE ou du CPE). Dans ce cas-là, il me semble pour le moins contestable de discriminer deux sociétés dont la situation économique est exactement la même sur la seule base des contrats de travail - tous légaux, faut-il le rappeler - qu’elles proposent à leurs nouveaux employés. On peut aussi trouver pour le moins contestable qu’une entreprise ait droit à des subventions pour la simple raison qu’elle se trouve par pur hasard ne pas avoir embauché de jeune de moins de 26 ans, alors qu’elle aurait peut-être aimé le faire, et en CPE.

Il n’est donc pas difficile de considérer, à la suite du Conseil d’Etat dans l’arrêt de section du 9 mars 1951 Société des concerts du conservatoire, que la région Poitou-Charentes “ a usé de ses pouvoirs pour un autre but que celui en vue duquel ils lui sont conférés, et a méconnu le principe d’égalité qui régit le fonctionnement des services publics.” et la réglementation économique (CE, 22 mars 1950, Société des ciments français )

Sur le problème politique et moral

La question de savoir si on peut sciemment prendre des dispositions illégales a été soulevée récemment par Paxatagore dans le cas de la législation anti-avortement du Dakota. Dans le cas évoqué ici, nous sommes dans une situation différente: il ne s’agit pas de triturer les institutions pour forcer la cour suprême à se prononcer; il s’agit d’une prise de position politique.

On peut y voir bien sûr le désir de se marquer à gauche de la part d’une présumée candidate à la présidentielle de 2007, présumée candidate à laquelle certains au Parti Socialiste reprochent un positionnement très centré. Au-delà de la course à qui est plus à gauche que qui, très en vogue en ce moment, au delà de l’importance indéniable de l’échéance de 2007, il est certain qu’un procès sur la question pourrait servir de caisse de résonnance utile pour tirer un profit politique du mouvement social actuel, quand bien même cette délibération serait annulée. C’est la stratégie de rupture appliquée à la politique - le risque personnel en moins, car quand on met en place une défense de rupture en matière pénale, on risque le plus souvent gros.

Malgré tout le mal que je pense du CPE, et malgré ma conviction que l’opposition doit servir de débouché politique au mouvement social, je pense que Ségolène Royal est allée ici un cran trop loin. A une époque où l’Etat voit son rôle diminué d’un côté par les institutions européennes et de l’autre les échelons sub-étatiques, je ne pense pas souhaitable de voir la loi, expression de la volonté nationale, remise en cause par des instances d’une portée aussi limitée et d’une légitimité aussi restreinte qu’un conseil régional. Le CPE doit donc être abrogé par le Parlement, et si cela arrive, cela sera une victoire à la symbolique autrement plus grande que celle de le voir petitement mis à mal en Poitou-Charentes.

18 commentaires

1. Paxatagore a dit :

   Je partage votre analyse. Une légère remarque de formulation : dans votre introduction, vous écrivez : “Est-il juridiquement possible, pour une collectivité territoriale, de conditionner l’obtention d’une subvention à la non-observation d’une loi valablement promulguée ?”. Le terme “non-observation” me paraît un peu fort, et je préfère la formulation que vous adoptâtes dans le sous titre : “le non-usage”.

   Lundi 20 mar 2006 à 09:05

2. groM a dit :

   Vous avez raison, c’est corrigé. Et j’aime beaucoup votre usage du passé simple

   Lundi 20 mar 2006 à 10:30

3. Flagada a dit :

   Le fait que la loi impose par ailleurs aux caisses sociales, qui, en théorie, sont responsables de leur équilibre financier et par ailleurs co-financent l’activité de certaines collectivités territoriales dans le domaine dans le secteur social justement ne pourrait-il pas être un argument, dans la mesure où l’état ne compense nullement la perte de cotisations qu’il impose ?

   Par ailleurs, n’est-il pas évident du fait des réductions de charge qu’il existera une distorsion de concurrence entre entreprises employant ces nouveaux contrats et entreprises refusant de les employer, laquelle distorsion pourrait être compenser à supposer qu’il existe réellement une possibilité de choix pour une entreprise ente utiliser ces nouvelles dispositions du code du travail ou sauhaiter ne pas être obligée d’y recourir pour rester compétitive.

   En résumé, que dire lorsqu’une entreprise déclarera souhaiter, pour rester compétitive, licencier tout son personnel pour ne déclarer souhaiter embaucher qu’en CPE/CNE ?

   Lundi 20 mar 2006 à 11:20

4. groM a dit :

   Je ne connais pas assez les modes de financement des collectivités territoriales dans le domaine de l’action sociale pour répondre à votre première question. J’ai toutefois peur, intuitivement, que cet argument ne soit pas très opérationnel.

   Pour ce qui est de la distorsion de concurrence entre entreprises, je ne crois pas non plus que cela puisse être un argument de poids: deux entreprises de même taille sont dans la même situation du point de vue de la loi, et le choix d’utiliser ou non des CPE/CNE relève de leur propre choix. Si on suivait votre raisonnement, les entreprises qui décident de payer leur salariés au-dessus du SMIC pourraient se plaindre d’une distorsion de concurrence par rapport à celles qui les payent au SMIC.

   Quant au cas que vous évoquez, d’une entreprise qui licencierait tout son personnel pour embaucher en CPE/CNE, plusieurs remarques:

   * Les employés licenciés le seraient suivant le droit commun du travail. L’employeur devrait donc fournir un motif “réel et sérieux”, et je pense que les tribunaux seraient particulièrement attentif à ce motif dans un cas pareil;

   * Si on propose à certains employés de les ré-embaucher ensuite en CPE, il est vraisemblable que ceux-ci pourraient se retourner contre l’entreprise invoquant que leur contrat est entaché d’un vice du consentement, voir de dol. Cette situation s’apparenterait en effet clairement à du chantage: le CPE ou le chômage. Ces employés pourraient donc raisonnablement obtenir des dommages-intérêts.

   * Je ne crois pas beaucoup à ce type de truandage; outre qu’il est très voyant, il poserait de réels problèmes à l’entreprise en matière d’organisation et de continuité de service. Je crois beaucoup plus à des micro-chantages du type de celui qui a récemment été sanctionné par les prud’hommes à propos d’un CNE. Ce n’est pas pour ça que le CPE/CNE n’est pas dangereux !

   Lundi 20 mar 2006 à 13:04

5. Joe a dit :

   En fait votre analyse a une lacune : ce que font les régions (déjà depuis un certain temps) c’est de définir, lorsqu’elle attribuent des aides à l’emploi, le type d’emploi qu’elle “achétent” ainsi. Et baser les aides sur le nombre d’emploi en CDII, à l’exclusion du reste ne me semble ni illégal, ni aller contre la loi (les regions ont le droit de définir ce qu’elles achètent, dès lors que les choix sont en lien avec le mandat des élus).

   Lundi 20 mar 2006 à 13:15

6. groM a dit :

   @Joe: est-ce qu’à votre connaissance, il y a déjà quelqu’un (par exemple une entreprise qui n’a pas eu de subventions car elle a des gens en CDD et que la région ne subventionne que les entreprises qui prennent des gens en CDI) qui s’est plaint ? En fait, la principale faiblesse de mon analyse, c’est que ce n’est pas un commentaire d’arrêt !

   Lundi 20 mar 2006 à 13:25

7. Flagada a dit :

   Sauf erreur de ma part, les collectivités territoriales sont d’ores et déjà libres de conditionner d’éventuelles subventions aux entreprises à la détention de certains labels (cas du subventionnement du tourisme vert, par exemple).

   En pratique, obtenir un label vert pour une entreprise touristique consiste à s’engager à ne pas employer toutes les possibilités que la loi lui donne pour se contraindre volontairement au cahier des charges du label.

   Imaginer un label social pour les entreprises est tout à fait envisageable : ce label pourrait, par exemple, inclure dans son cahier des charges des éléments comme, par exemple, le recours aux CPE, CNE, ou temps partiel imposé. Evidemment, un effort de présentation sera nécessaire.

   Lundi 20 mar 2006 à 16:59

8. Grobert a dit :

   Je crois juridiquement invalide (et politiquement dangereux) d’interdire de subvention une entreprise qui utiliserait des CPE.

   Par contre retourner ceci de façon positive, par exemple en une aide aux emplois en CDI, ne possède aucun de ces inconvénients (notons la différence : une entreprise pourrait à la fois employer des CPE non aidés par la région et aussi des CDI qui eux seraient aidés).
   Politiquement, c’est beaucoup plus porteur car on AIDE l’emploi stable, mais on ne PENALISE plus.

   Lundi 20 mar 2006 à 23:06

9. somni a dit :

   L’article 1511-2 du CGCT dispose que ” Sans préjudice des dispositions de l’article L. 1511-3, de l’article L. 1511-5, du titre V du livre II de la deuxième partie et du titre III du livre II de la troisième partie, le conseil régional définit le régime et décide de l’octroi des aides aux entreprises dans la région qui revêtent la forme de prestations de services, de subventions, de bonifications d’intérêt, de prêts et avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations” et “Les aides accordées par les collectivités territoriales ou leurs groupements au titre du présent article et de l’article L. 1511-3 ont pour objet la création ou l’extension d’activités économiques.” Par ailleurs, l’article 1511-3 dispose qu’un convention est conclue avec le bénéficiaire. Il existe des règles de plafond et de zone, déterminées par décret en CE.

   Les régimes d’aides doivent être notifiés par l’Etat à la commission. Je ne pense pas a priori que le droit communautaire puisse s’accomoder de formes de discrimination selon l’utilisation que est faite des ressources prévues par la loi en matière de contrat de travail. Par ailleurs, en droit interne, je ne vois pas ce que viennent faire ces considérations sociales, aussi essentielles soient-elles, dès lors qu’il s’agit d’aides à la création et à l’extension d’activités économiques. En la matière, en subordonant son aide à l’exclusion par le bénéficiaire d’une disposition d’ordre social figurant dans le code du travail, le conseil régional sortirait de son domaine de compétence.

   Au delà, je pense qu’il faut fermement condamner ce genre d’intiative, contraire à l’égalité des citoyens devant la loi. L’opposition au CPE (que je partage) ne doit pas nous faire accepter n’importe quoi.

   Mardi 21 mar 2006 à 17:45

10. franck a dit :

    Ségolène Royal va bien être invitée officiellement par les autorités israéliennes dans quelques jours.
    Cette information nous a été transmise par une personnalité israélienne de premier plan que nous avons rencontré ce matin à Tel-Aviv.
    Le silence de Ségolène Royal sur sa vision du “Moyen-Orient et d’Israël” va donc se terminer si elle accepte finalement cette invitation.
    L’étape “Israël et Moyen-Orient” est critique et indispensable pour tout candidat déclaré, surtout pour la fonction présidentielle.
    Des initiatives nouvelles ont lieu entre la France et Israël en 2005-2006. La Fondation France-Israël est en train d’émerger et la coopération bi-nationale dans le domaine militaire et civil redécolle.
    Que se passera t-il, sur le volet de la coopération économique bi-nationale, si Ségolène Royal accède à la fonction suprême en France ? Peut-on s’attendre à de nouvelles initiatives ?
    Ses réponses devraient donc émerger. Ségolène Royal va bien être invitée dans un cadre économique et politique par les autorités israéliennes.
    Il lui sera bien difficile de résister à toute invitation provenant d’Israël. Le volet “Moyen-Orient” est essentiel pour la diplomatie économique et politique française.
    Au départ, de nombreuses hésitations ont eu lieu du côté israélien concernant cette invitation. En effet, la candidate potentielle à la présidence est peu connue dans le pays.
    Les diplomates en poste à Paris s’expriment peu sur ce volet mais ils sont “OK” pour cette invitation.
    La prochaine visite de Ségolène Royal aux Etats-Unis va être observée avec attention par la presse israélienne qui a “mis sous observation” la candidate.
    Les correspondants de la presse israélienne à Paris sont tous en train de préparer des portraits de la candidate. Ils sont tous à l’affût de la moindre indiscrétion sur sa position vis à vis d’Israël et sont en train déjà de présenter Ségolène Royal comme une personnalité assez ouverte au dialogue franco-israélien et peu bloquée sur des positions “doctrinales”. En cherchant dans les moteurs de recherche (google et autres) aucune déclaration ne ressort.
    Les journalistes israéliens tentent de prendre la position de François Hollande vis à vis d’Israël et l’attribue directement à Ségolène Royal qui “est une candidate socialiste”.
    Sa vie familiale a été passée à la loupe et il en ressort des anecdotes assez amusantes sur la (bonne) relation de ses enfants avec des amis juifs.
    Les personnalités socialistes que nous avons interrogé pour israelvalley.com ne savent rien sur le fond de sa position vis à vis d’Israël.
    Tous pensent qu’en général la candidate n’aura aucun à priori négatif sur les relations économiques France-Israël.
    Selon Wikipedia : “Conseillère de tribunal administratif en disponibilité, elle est remarquée par Jacques Attali (comme François Hollande), et devient de 1982 à 1988 conseillère technique au secrétariat général de la Présidence de la République, chargée d’abord de la jeunesse et des sports, puis des affaires sociales.”
    Si Jacques Attali fait toujours partie de son entourage direct (comme le dit clairement la presse nationale) il est certain que Ségolène Royal détient certainement par ce biais une ouverture exceptionnelle de contacts avec Israël industriel économique et politique.

    Mercredi 24 mai 2006 à 12:16

11. chaussette online a dit :

    Ségolène Royal, dont le plaidoyer sécuritaire jette le trouble au Parti socialiste et suscite l’ironie à droite, a nié emboîter le pas de Nicolas Sarkozy, se plaçant “sur le terrain, auprès des gens qui souffrent.
    On croit en vous Segolene !

    Vendredi 2 juin 2006 à 21:46

12. Bloghorrée » Saine lecture, mauvais programme a dit :

    […] En attendant, si on gagne les élections avec la télé, on peut toujours perdre sa crédibilité en piétinant le droit, ou ses nerfs en piétinant les commissaires séquanodyonisiens. Vous pouvez déposer un commentaire, ou un rétrolien depuis votre site. RSS 2.0 […]

    Mercredi 27 sept 2006 à 22:35

13. Bloghorrée » Ségolèèèèèèèèèèèèèèèèèène !! Sans façon, merci. a dit :

    […] J’aurais bien voulu faire un billet pour expliquer les multiples raisons qui font que je ne voterai pas pour Mme Royal jeudi. Cela m’aurait entraîné bien loin de la couleur de ses tailleurs ou de la forme de sa coupe de cheveux - toutes choses qui, oui, me sont complètement équilatérales - pour m’ammener à contester sa manière de faire de la politique et le contenu de ses propositions. Cela aurait été un article sérieux, argumenté. Béton. Comme d’habitude quoi. […]

    Lundi 13 nov 2006 à 17:16

14. somni a dit :

    Le TA de Poitiers lui, a considéré que les délibérations du conseil régional étaient parfaitement légales :

    http://www.maire-info.com/article.asp?param=8670&PARAM2=PLUS

    Je me demande quand même si le moyen relatif à la compétence du conseil régional a se substituer ainsi au gourvernement, responsable de la politique économiqe et sociale, a été soulevé

    Mardi 28 aoû 2007 à 15:09

15. groM a dit :

    Merci Somni, j’ai en effet entr’aperçu l’annonce de cette décision pendant les vacances. Je ne sais pas non plus si un appel est prévu au programme.

    Dans le même genre, le conseil constitutionnel a déclaré inconstitutionnelle le dispositif de rétroactivité de la déduction des intérêts d’emprunts immobiliers, pour une raison rigoureusement inverse de celle que j’avançais.

    Ce blog, c’est comme la météo: pour savoir ce qui va être jugé, prenez le contre-pied de ce que j’annonce

    Mardi 28 aoû 2007 à 17:15

16. somni a dit :

    Bah, moi aussi j’annonçais que ces délibérations devaient être illégales, à la suite du jugement du TA de Bordeaux annulant une délibération excluant des marchés publics de Bègles les entreprises ayant recours au CNE (OU CPE, je ne sais plus). Mais bon, les deux délibérations n’avaient pas le même degré de gravitié

    Si j’ai le temps, je ferai un billet sur les décisions du Conseil Constitutionnel de cet été, que j’espère complémentaire de celui de Droit administratif…

    Mardi 28 aoû 2007 à 18:20

17. groM a dit :

    D’un autre côté, si le Conseil d’Etat nous donner raison, tu vois d’ici le triomphe

    Mercredi 29 aoû 2007 à 09:23

18. Bloghorrée » L’or et l’argent a dit :

    […] Lorsque la région Poitou-Charentes a décidé par délibération d’exclure des subventions régionales les entreprises qui auraient recours au CNE, je me suis fendu d’un article pour expliquer en quoi, à mon humble avis, cette délibération était illégale. Les commentaires (qui peuvent être d’aussi cruels rappels que les articles ), rappellent que cette opinion fut, dans une large mesure, partagée par les lecteurs de ces lieux. Résultat des courses: le TA de Poitier a validé la légalité de la délibération. […]

    Mercredi 5 sept 2007 à 10:20

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