Et les ordonnances de Mitterrand ?
Je dois avouer que je suis surpris qu’aucun constitutionnaliste avisé ne m’ait jeté, en réponse au billet précédent, une phrase perfide du style “Suspendre une loi promulguée, c’est pas pire que de refuser de signer une ordonnance“, en référence au refus du Président Mitterrand de signer, en 1986, certaines des ordonnances édictées par le gouvernement Chirac.
Dessine-moi une ordonnance
Les ordonnances sont directement héritées des décrets-loi des IIIème et de la IVème républiques. Sous la IIIème République, le pouvoir reglementaire du gouvernement se limitait à la réglementation déléguée (les décrets d’application des lois) et, au-delà des matière réservés par “la tradition républicaine” à la loi, comme la définition des peines ou l’état des personnes, aux domaines que le Parlement ne décidait pas d’investir. Les gouvernements disposait donc d’une marge de manoeuvre très étroite. Le principe de réalité contraignit l’Assemblée à accepter de déléguer temporairement ses pouvoirs au gouvernement pour agir dans les matière relevant normalement du domaine de la loi, pratique connue sous le nom de loi de pleins pouvoirs qui prospéra particulièrement dans les périodes de crise des années 20 et 30.
Après guerre, malgré les dispositions explicites de l’article 13 de la constitution de la IVème République, qui tentait d’en interdire l’usage, deux brèches successives permirent la poursuite de cette pratique: une loi de 1948 a d’abord précisé que des décrets pouvaient modifier une loi dans les matière que cette même loi indiquait comme étant de caractère règlementaire; un arrêt du Conseil d’Etat de 1953 validait cette méthode, à l’exception des matières réservées à la loi par la tradition républicaine. La IVème République reprenait ainsi la pratique de la IIIème, en l’encadrant toutefois plus strictement, puisque le législateur définissait les matière susceptibles d’être déléguées et pouvait reprendre la main, sans formalité particulière, en légiférant de nouveau dans ces matières.
L’outil ne pouvait que séduire un Général de Gaulle désireux de rompre avec le “régime des partis”. En 1958, le décret-loi acquiert donc une valeur constitutionnelle et est rebaptisé du nom d’ordonnance. Au titre de l’article 38 d’abord, “Le Gouvernement peut, pour l’exécution de son programme, demander au Parlement l’autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi.“. Le Parlement délègue, pendant une période et sur un sujet déterminés, son pouvoir législatif au gouvernement, charge à celui-ci d’édicter un texte en la matière. Comme les projets de loi, les ordonnances sont délibérées en conseil des ministres et font l’objet d’un avis du Conseil d’Etat. Elles entrent en vigueur dès leur publication, et sont alors des textes de valeur règlementaire, qu’il est possible d’attaquer devant le Conseil d’Etat. Fait exceptionnel, l’article 38 dispose qu’elles “deviennent caduques si le projet de loi de ratification n’est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d’habilitation.” Le gouvernement doit ainsi déposer un projet de loi de ratification - quitte à ce que ce projet de loi ne soit jamais voté - pour que l’ordonnance perdure. Une fois le projet de loi voté par le Parlement, la nature du texte change et il acquiert valeur législative, ce qui empêche la voie du recours devant le Conseil d’Etat mais ouvre celle devant le Conseil Constitutionnel.
On signalera rapidement les autres types d’ordonnances, celles de feu l’article 92, qui avaient pour objet d’habiliter le gouvernement à prendre les mesures nécessaires à l’entrée en vigueur de la constitution, et celles de l’article 74-1, qui permettent au gouvernement d’étendre outre-mer la législation métropolitaine, pour peu que celle-ci ne l’ait pas exclu.
Ne pas signer les ordonnances, c’est aussi mal que de promulguer et suspendre !
Revenons en 1986. François Mitterrand refuse de signer des ordonnances relatives à la privatisation de sociétés nationales et au découpage électoral, en se fondant sur l’article 13 de la constitution, qui dispose que “le Président de la République signe les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil des Ministres.” et sur le fait que le Président de la République peut refuser de signer un décret. Le gouvernement de l’époque ne protestant que fort peu, le Conseil constitutionnel pas plus (voir les décisions 86-207 et 86-208 DC), la pratique semble avoir été intégrée à la coutume constitutionnelle.
La doctrine a été à bon droit très critique avec ce refus. Elle a en effet considéré que les ordonnances sont in fine des textes de nature législative, et que le fait pour le Président de refuser des les signer revient pour celui-ci à participer au processus législatif, ce qui est évidemment contraire au principe de séparation des pouvoirs. Refuser de signer une ordonnance revient alors, comme dans le cas de la “promulgation-suspension” de récente invention, à bloquer le processus législatif. Les deux mesures sont en quelque sorte complémentaires: mises bout à bout, elles donnent au Président de la République un véritable droit de véto sur le processus législatif.
On rétorquera que cette vision est extrêmiste: le gouvernement Chirac avait pu ainsi contourner le refus du Président Mitterrand en passant par une loi ordinaire, ce qui a rendu le pouvoir législatif au Parlement. On rétorquera aussi que la situation politique d’alors est bien différente d’alors est bien différente de celle d’aujourd’hui: en 1986 Mitterrand avait l’élection de 1988 en ligne de mire et cherchait à allumer une crise pour affaiblir politiquement le candidat Chirac; de nos jours, Jacques Chirac cherche au contraire à éteindre une crise, et bien entendu n’a aucunement en ligne de mire l’élection de 2007.
Il demeure qu’une fois de plus, une constitution républicaine est victime de la création d’une coutume contra legem: on peut citer les préalables fâcheux du droit de dissolution du Président sous les IIIème et IVème République; la question des décret-lois sous la IVème. Espérons, sans trop y croire, que l’irresponsabilité politique du Président, couplée à ses pouvoirs coutumiers en matière législative, n’achève pas une République à bout de souffle. Alors qu’une constitution est supposée garantir l’avenir, on voit tout le risque qu’il y a à accepter de telles distorsions à ses principes.
somni a dit :
Certes, c’était sans doute critiquable. Mais je ne suis pas sûr que cela était équivalent. En effet, comme tu le soulignes toi même, les ordonnances ont un caractérère règlementaire tant qu’elles ne sont pas ratifiées. Elles sont en fait situées, je pense, au même niveau que les décrets délibérés en conseil des ministres dans la hiérarchie des normes. Ce ne sont pas pas des textes “de nature législative”, ce qui explique que le Conseil d’Etat soit compétent pour apprécier leur légalité (qu’il exerce non seulement par rapport à la constitution, mais aussi, par rapport aux traités et conventions internationales).
je comprends bien qu’il y a bien une loi d’habilitation en amont de la procédure, puis une loi de ratification, mais il n’en reste pas moins que la nature de l’odronnance n’est pas législative.
Les textes en forme législatives sont autre chose : il s’agit de textes votés par le législateur, mais qui ne relèvent pas du domaine de la loi et qui peuvent être déclassés après avis du conseil constitutionnel.
Lundi 3 avr 2006 à 14:56
groM a dit :
Il y a deux possibilités ici: soit on donne plus de poids au côté reglementaire des ordonnances, soit on privilégie le côté législatif. Vous êtes dans le premier, je suis dans le second.
La constitution me semble opérer une distinction entre d’une part les textes en forme législative, qui sont ceux votés par le parlement et qui peuvent être, comme vous le dites, déclassés par le CC à la demande du gouvernement s’il ne sont pas du domaine de la loi; et les textes de nature législative, qui sont ceux pris dans les matière énumérées à l’article 34, que ce soit par le Parlement, par voie d’ordonnance ou par voie de reglementation européenne (Cf. les article 53, 74-1, 88-4)
Je persiste donc à penser que les ordonnances sont de nature législative, et que la voie canonique de les contester - et de mettre en cause la responsabilité du premier ministre - eût été de prendre une motion de censure contre le gouvernement au moment de la loi de ratification.
Lundi 3 avr 2006 à 15:18
somni a dit :
Oups, vous avez raison de dire que c’est le conseil qui déclasse !
Le problème de la motion de censure, c’est qu’elle n’a aucune chance d’aboutir ! en droit canon, je ne sais pas si vous avez raison
Lundi 3 avr 2006 à 15:55
groM a dit :
[Au point où on est, on peut sans doute se tutoyer
]
C’est vrai que la motion de censure n’a aucune chance d’être adoptée, mais d’un autre côté, refuser de signer une ordonnance va forcer le gouvernement à passer par la voie législative, où la seule action possible de l’opposition est de mener une guerrilla législative qui, au pire (ou au mieux ?), aboutira à un 49 al. 3 … et à une motion de censure. L’avantage d’utiliser la voie canonique, c’est que quand le canon tonne, les choses sont claires et les institutions demeurent lisible
Le gros problème de la Vème, c’est qu’elle en est arrivée à un régime d’irresponsabilité …
Lundi 3 avr 2006 à 16:25
Paxatagore a dit :
Je partage l’analyse de GroM sur la nature intrinsèquement législative de l’ordonnance. Mais le fait de recourrir à une loi d’habilitation est déjà en soit une dérogation à la séparation des pouvoirs (dérogation prévue par la Constitution). N’est-il pas logique de dire alors que le parlement confie à l’exécutif le soin de rédiger ces ordonnances ? Et donc de penser qu’il faut à la fois l’accord du président et celui du premier ministre pour signer l’ordonnance ?
Lundi 3 avr 2006 à 19:51
somni a dit :
Un mandat en quelque sorte ?
le problème, c’est la nature règlementaire de l’ordonnance, on n’en sort pas. La loi d’habilitation permet au pouvoir règlementaire de prendre des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. Mais matériellement, ces mesures restent des actes règlementaires, tant que la loi de ratification n’a pas été votée. C’est bien cette dernière loi qui confère à l’ordonnance son caractère législatif. a posteriori.
Sur ce, je vais me boire un petit canon
Lundi 3 avr 2006 à 21:58
Maitre Eolas a dit :
Je crois me souvenir que l’argument de Mitterrand était que son refus de signer une ordonnance ne pouvait être vaincu que par le vote d’une loi car il ne refuserait jamais de signer le décret de promulgation d’icelle. Ce qui contraignait le gouvernement au débat législatif ou à s’exposer à une motion de censure s’il invoquait le 49 al.3.
Mais la cohabitation de 86-88 restera une expérience unique de cohabitation combattive. Celle de 93-95 sera plus douce, Mitterrand n’ayant plus la force de se bagarrer et Balladur le respectant trop, quant à celle de 97-2002, Chirac était handicapé avec la balle qu’ils ‘était tiré dans le pied avec sa dissolution foireuse pour mener la résistance. Le gouvernement Jospin a-t-il eu seulement recours aux ordonnances, tiens ?
Mardi 4 avr 2006 à 13:09
groM a dit :
Oui, Jospin a utilisé les ordonnances !
Cf. par exemple l’Ordonnance no 98-523 du 24 juin 1998 relative au régime de la pêche maritime dans le territoire des Terres australes et antarctiques françaises.
Plus sérieusement, l’essentiel des ordonnances du gouvernement Jospin sur la période 98-2001 sont des ordonnances de codification à droit constant, d’application à l’outre-mer de dispositions métropolitaines ou de transpositions de directives communautaires. Après, j’ai pas regardé.
Mardi 4 avr 2006 à 15:50
brigetoun a dit :
est ce que les petits jeux actuels ne pourraient amener à penser que la constitution est pour une part devenue inadaptée à une présidence affaiblie, pour une part vidée petit à petit de tout ce qui faisait son équilibre et qu’il est temps d’en changer ? Il est vrai que cela nécessiterait de sortir de la pagaille
Mardi 4 avr 2006 à 23:21
Bloghorrée » Archive du blog » Surtout, ne pas ratifier ! a dit :
[…] C’est ce que doit se dire Dominique de Villepin entre deux (sombres) méditations sur son avenir politique, lorsqu’il songe à l’ordonnance du 2 août 2005 relative au CNE. Celle-ci n’a pas été ratifiée à ce jour, et demeure donc, comme le savent bien nos bons lecteurs, du domaine du règlement. […]
Mardi 2 mai 2006 à 22:39
Deepthroat a dit :
Je fais remonter un ancien billet mais dont le débat me paraît fort intéressant…
>>Je persiste donc à penser que les ordonnances sont de nature législative, et que la voie canonique de les contester - et de mettre en cause la responsabilité du premier ministre - eût été de prendre une motion de censure contre le gouvernement au moment de la loi de ratification.
Sauf que le Président de la République peut également opposer l’article 5 à son Premier Ministre où il peut se faire le “garant d’une certaine conception des institutions” (voir l’article de doctrine de MM. Mathieu et Verpeaux à ce sujet) et donc estimer qu’il était de son devoir de bloquer le processus. Dès lors, je pense qu’on peut parler en quelque sorte d’un “veto déguisé”.
Mardi 13 mar 2007 à 16:58
fossapparences a dit :
Bonjour! je suis tombée sur ce site par hasard qui est en plein dans mon sujet de dissertation…vous semblez tous bien maitriser le sujet, alor je ne serai pas contre quelques argumentations concernant la pratique des décrets-lois avec la Constitution de 1946: en quoi peut-on dire qu’il s’agisse d’un retour à la IIIème République? ou pourquoi parler d’une simple extension du pouvoir règlementaire?
Merci par avance
Mercredi 19 mar 2008 à 11:32