Montfermeil (2) : suite et fin
Comme, promis voici la suite des remarques consacrées aux arrêtés “anti-jeunes” de Montfermeil et à leur suspension par le tribunal administratif de Cergy-Pontoise. Grâce à François, je peux désormais renvoyer les lecteurs aux textes intégraux des arrêtés incriminés et des ordonnances du juge des référés les suspendant. Nous avions vu, dans un billet précédent, la manière dont les parties en présence on pu justifier de leur intérêt à agir. Nous allons maintenant nous intéresser au coeur du problème, tout d’abord à la condition d’urgence (I) avant de voir en quoi les arrêtés en question portaient “une atteinte grave et manifestement illégale” à une liberté fondamentale (II).
Mais qu’est-ce qu’une liberté fondamentale ? La notion semble difficile à cerner, d’autant que le code de justice administrative ne définit par ce terme et que la Constitution observe sur la question un flou artistique. Elle mentionne par exemple, le principe de libre administration des collectivités territoriales à l’article 72, mais donne pouvoir à la loi, à l’article 34, pour en fixer les principes fondamentaux. Elle fait de l’”autorité judiciaire” la gardienne de “la liberté individuelle“, mais donne à la loi le rôle de fixer les garanties fondamentales qu’il convient de donner aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques. La déclaration de 1789 elle-même contient-elle uniquement des libertés fondamentales ? En voyant l’article 15, on peut en douter. Il vaut donc mieux, pour cerner la notion, se tourner vers la jurisprudence. On observe alors que la première liberté fondamentale reconnue par le Conseil d’Etat dans le cadre de l’application de l’article L. 521-2 a été la liberté d’aller et de venir. Ce fut chose faite avec l’arrêt du 9 janvier 2001, Deperthes, alors que le référé-liberté avait été créé par la loi du 30 juin 2000 et n’était entré en vigueur que … le 1er janvier 2001. On le voit, la liberté d’aller et de venir est une question sensible dans notre pays.
I. L’urgence
Voyons tout d’abord comment doit s’entendre la condition d’urgence du référé-liberté (A), notion qui n’est pas la même dans les autres procédures d’urgence, en particulier le référé-suspension (B).
A. Quelle urgence dans le référé-liberté ?
“Urgence: Caractère de ce qui est urgent, de ce qui requiert une action, une décision immédiate.” selon le TLFI. L’article L. 521-2 du code de justice administrative, en exigeant du juge qu’il se prononce dans le très court délai de 48 heures, vise en effet à permettre que les “mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale” soit prises dans un délai rapide. Contre-partie logique, il revient à la partie requérante de prouver l’exigence de cette urgence. La jurisprudence est alors prise entre deux feux: d’un côté elle a tendance à considérer que le fait qu’une liberté fondamentale soit concernée justifie à lui seul la condition d’urgence; d’un autre côté, elle peut exiger parfois que l’atteinte aux libertés “préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant, ou aux intérêts qu’il défend.” (CE, Sect. 19 janv. 2001, Confédération des radios libres) . Ainsi la condition d’urgence doit s’apprécier “objectivement et compte-tenu de l’ensemble des circonstances de chaques espèce“.
Si on peut essayer de faire une synthèse entre ces deux positions en considérant qu’une atteinte aux libertés fondamentale préjudicie toujours de manière grave et immédiate à l’intérêt public, les jugements en question ne semblent pas s’être embarassés de ces subtilités et se trouvent clairement dans le premier camp. Le tribunal reprend ainsi, après avoir mis en évidence le caractère manifestement excessif et inadapté des arrêté, l’argumentation de l’avocate du MJS, qui considèrait que la condition d’urgence est remplie “dès lors que l’atteinte aux libertés fondamentales ne saurait persister“.
B. Il y a urgence et urgence
On notera que l’appréciation in concreto que prône le Conseil d’Etat a pour effet que l’urgence au sens de l’article L. 521-1 du code de justice administrative sur le référé-suspension peut s’apprécier tout à fait différemment de l’urgence requise au sens de l’article L. 521-2. Dans l’arrêt du Conseil d’Etat du 28 février 2003, Commune de Perthuis, le juge des référés a pu ainsi écrire: “Considérant qu’en l’absence de circonstances particulières le maintien en vigueur des dispositions [incriminées] ne caractérise pas une situation d’urgence impliquant, sous réserve que les autres conditions posées par l’article L. 521-2 soient remplies, qu’une mesure visant à sauvegarder une liberté fondamentale doive être prise dans les 48 heures ; qu’ainsi M. X n’était pas fondé à saisir le juge des référés sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-2 du code de justice administrative ; Considérant que la présente décision ne fait toutefois pas obstacle à ce que M. X invoque devant le juge des référés saisi sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative l’urgence qui pourrait s’attacher à la suspension des [dispositions litigieuses].“, ce qui montre clairement la distinction et la complémentarité qui existent entre les deux dispositifs.
II. La gravité et l’illégalité de l’atteinte
Il nous faut distinguer ici le cas de l’arrêté restreignant la circulation de nuit des mineurs de 15 ans (A) de celui interdisant la circulation des groupes (B)
A. L’interdiction de circulation des mineurs isolés
On rappellera d’abord qu’il s’agissait ici d’interdire “à tout mineur de moins de 16 ans, sans être accompagné d’une personne majeure, de circuler librement de 20h00 à 5h00” sur une partie du territoire de la commune. Cette mesure, qui n’est pas en elle-même scandaleuse, a déjà connu bien des précédents, comme le montrent les ordonnances relatives aux cas d’Etampes, d’Orange, de Lucé ou encore d’Orléans. Les motifs présentés par le maire sont valables: il s’agit “de contribuer à la protection des mineurs de moins de 16 ans tant du risque d’être associés à des actes de violence que du risque d’en être les victimes“.
Mais comme toute mesure de police restreignant une liberté fondamentale, encore faut-il “qu’elle soit justifiée par l’existence de risques particuliers et qu’elles soient adaptées par leur contenu à l’objectif de protection pris en compte“, pour reprendre la formule du tribunal. C’est ici que le bât blesse.
La justification de l’existence d’un risque particulier par la mairie souffre tout d’abord d’une réelle faiblesse. Là où on aurait pu imaginer qu’elle présente des statistiques fiables relatives à la délinquance et démontre que celle-ci touche davantage les mineurs ou implique davantage ceux-ci, on a un argument d’autorité: “la mesure d’interdiction […] est justifiée par l’existence de risques particuliers dans les secteurs où elle s’applique“. Certes. Mais c’est bien maigre, et la rapidité de la procédure de référé, qui ne se prête guère à de long développements, n’explique pas tout. D’autant que les mesures prises sont particulièrement restrictives.
En termes d’âge, d’abord, les quatre précédents se proposaient de restreindre la circulation des mineurs de 13 ans. Pourquoi 13 ans ? Sans doute parce que cet âge marquait, du moins jusqu’à la loi Perben de 2004, la limite de la responsabilité pénale. Sans doute aussi car c’est l’âge du discernement pour le code civil, l’âge à partir duquel le mineur doit être associé, dans certaines hypothèses, aux décisions le concernant. Ici, le maire de Montfermeil va largement au-delà, puisqu’il interdit la circulation des mineurs de 16 ans. Notons au passage le paradoxe qu’il y a, d’une part, à considèrer les enfants comme pénalement responsables de leurs actes dès 10 ans, mais à leur refuser les libertés correspondantes et leur interdir de sortir jusqu’à 16 ans. Quand liberté et responsabilité ne vont plus ensemble, il y a un problème.
En termes d’horaire ensuite. La jurisprudence précédente semble accepter les restrictions de 23h à 6h du matin, du moment qu’elles sont temporaires. Si elles sont permanentes, elle rappelle, comme à Lucé, que “dans le cas où les circonstances qui ont pu motiver légalement l’intervention d’une mesure de police ont disparu, il est loisible tant à l’autorité de tutelle qu’à toute personne intéressée de saisir à toute époque le maire d’une demande tendant à la modification ou à l’abrogation de ce règlement de police et de se pourvoir, le cas échéant, devant le juge administratif contre le refus ou le silence gardé par le maire pendant plus de deux mois sur cette demande.“. Le maire de Montfermeil pousse ici au-delà, en commençant l’interdiction dès 20h, alors que dans le cas d’Orange, le Conseil d’Etat a pu déclarer que “s’il paraît excessif par rapport aux fins poursuivies que l’interdiction de circulation commence dès 22 heures, il n’y a cependant pas lieu de suspendre l’exécution de l’arrêté susmentionné, dès lors que le maire s’est engagé devant le juge des référés à le modifier pour repousser de 22 à 23 heures le début de la période nocturne réglementée.”
Dès lors, même si c’est pas un raisonnement un peu elliptique, c’est logiquement que le tribunal conclut “que la mesure d’interdiction litigieuse, eu égard au nombre de ses destinataires, les mineurs de moins de 16 ans, à son étendue dans le temps, dès 20 heures, et à son caractère permanent, jusqu’au 30 juin 2006, apparaît comme manifestement excessive et inadaptée à l’objectif affiché de protection des mineurs.”
B. L’interdiction de la circulation des mineurs en groupe
L’autre arrêté dispose, dans son article 3, que “les groupes de mineurs de plus de 15 ans et de moins de 18 ans ne pourront circuler à plus de trois sur la partie du territoire de la commune précisée par l’article 4 du présent arrêté”, c’est à dire une partie du centre-ville. Il est incontestablement beaucoup plus innovant que le précédent. L’argumentation en défense semble légèrement mieux construite. Il demeure que cet arrêté pose tout autant de problèmes au regard de la nécessité pour les mesures de police “d’être adaptée[s] et proportionnée[e] à l’objectif poursuivi“.
Commençons par l’adaptation aux objectifs poursuivis. Le MJS a pu ainsi soutenir qu’il “n’est pas justifié du risque de trouble à l’ordre public que recèle un groupe de mineurs de 15 à 18 ans de plus de trois membres“. On est naturellement enclin à suivre ce raisonnement, d’autant qu’on ne peut pas dire que les arguments présentés par la mairie soient particulièrement poussés: “l’accroissement de la délinquance sur la voie publique, impliquant très souvent des mineurs de 16 à 18 ans justifiait l’intervention d’une mesure de police en vue de prévenir les actes de délinquance.” Encore une fois, l’absence de données objectives convaincantes ne permet pas de rallier la conviction.
D’autant que suivent des arguments fallacieux: selon la mairie, “la mesure d’interdiction est nécessaire et strictement adaptée [ …] le maire ne dispose par d’autres moyens légaux pour dissiper un attroupement.” Or les moyens à disposition du maire sont nombreux: il peut mettre en place un système de vidéo-surveillance pour surveiller la présence d’éventuels attroupements, en se fondant sur l’article 1er de la loi relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers; l’article 78-2 du code de procédure pénale permet aux officiers de police judiciaire de procéder à des contrôles d’identité préventifs lorsque sont menacés l’ordre public ou la sécurité des personnes ou des biens, ou bien lorsqu’ils soupçonnent qu’une infraction a été ou est sur le point d’être commise. Or, rappelons-le, l’article 16 du code de procédure pénale donne au maire et à ses adjoints la qualité d’OPJ. L’article L2212-2 du Code Général des Collectivités Territoriales lui donne enfin la mission de “réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d’ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d’assemblée publique, les attroupements, les bruits, y compris les bruits de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique.”
La proportionnalité de la mesure incriminée n’est pas davantage convaincante. L’étendue de ses destinataires, tous les mineurs de 16 à 18 ans, son caractère permanent, “tous les jours, à toute heure et jusqu’au 30 juin“, conduisent donc logiquement le tribunal à déclarer comme précédemment que “le maire de Montfermeil a porté une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d’aller et venir.”
Conclusion
On observera pour terminer que le tribunal a observé un silence prudent sur l’argument du MJS selon lequel “l’interdiction est discriminatoire et de nature susceptible générer des troubles à l’ordre public.” Cette argument était polémique et risquait d’entraîner le tribunal dans des considérations délicates. On observera aussi que le MJS semble avoir choisi, d’une manière assez surprenante pour un mouvement politique, de ne pas faire valoir l’atteinte à la liberté de réunion que constituent de facto ces arrêtés. La jurisprudence Front National, institut de formation de élus locaux du 19 août 2002 reconnaît que le droit pour un parti politique légalement constitué de tenir des réunions relève des libertés fondamentales au sens de l’article L521-2 CJA. Peut-être le MJS ne souhaitait-il pas voir discuté son statut de parti politique, délicat à établir pour un mouvement de jeunes, ou bien ne souhaitait-il pas se fonder sur un arrêt obtenu par le Front National ?
Une fois reconnu le caractère grave et manifestement illégal de l’atteinte en question, le juge pouvait “ordonner toutes mesures nécessaire à la sauvegarde d’une liberté fondamentale“. Il a choisi la voie de la suspension, la plus logique. Il aurait aussi pu enjoindre au maire de modifier ses arrêtés. Mais procéder ainsi aurait présenté le risque d’une censure par le Conseil d’Etat, pour lequel les mesures prises en référé doivent garder un caractère provisoire (CE ord. 1er mars 2001, Paturel)
Restent enfin ouvertes deux questions, auxquelles je n’ai pas de réponse: le MJS a-t-il déposé un recours au fond, en annulation ? Le maire de Montfermeil a-t-il fait appel devant le Conseil d’Etat ?
Frédéric Rolin a dit :
Excellente analyse. J’aurais peut-être été un peu plus critique sur l’ordonnance “attroupement” à laquelle il me semble manquer une considérant de principe sur le fait que la liberté de réunion ne peut faire l’objet de restrictions que pour des motifs particulièrement graves.
Mercredi 24 mai 2006 à 09:26
groM a dit :
Merci, même si votre remarque met le doigt sur une erreur dans mon commentaire: j’écris ainsi que “le MJS semble avoir choisi, d’une manière assez surprenante pour un mouvement politique, de ne pas faire valoir l’atteinte à la liberté de réunion” ce qui est … totalement faux: “[les requérants] soutiennent que l’arrêté porte atteinte à plusieurs libertés fondamentales […] dont la liberté de réunion” nous apprend l’ordonnance.
Dans la mesure effectivement où le juge ignore complètement cette argumentation, je ne peux que partager votre critique.
Mercredi 24 mai 2006 à 11:10