Bloghorrée

“On lie les boeufs par les cornes, et les hommes par les paroles”

L’arrêt Rouquette de 1999.

Pour meubler un peu le vide abyssal de ce blog, voici mon second devoir de droit administratif. A le relire, je me dis que j’y ai peut-être été un peu fort … à vous de juger, en commençant par l’arrêt.

Répondez aux questions suivantes de façon argumentée et en citant la jurisprudence pertinente.

1- Pourquoi le Conseil d’Etat n’examine-t-il pas le moyen tiré des stipulations du Pacte International relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et du code européen de la sécurité sociale ?

Le Conseil d’Etat refuse de recevoir en droit interne ces deux conventions internationales pourtant régulièrement ratifiées et publiées au journal officiel respectivement le 1er février 1981 et le 9 avril 1987. Sans même s’interroger sur leur éventuelle application par les autres parties contractantes, le Conseil d’Etat note que ces conventions ne « produisent pas d’effet direct à l’égard des particuliers » et en déduit qu’elles « ne peuvent utilement être invoquées [pour obtenir] l’annulation du décret attaqué ». Il se place ainsi dans la suite de l’arrêt GISTI de 1997, qui avait appliqué cette solution à la Convention des Nations Unies relative aux droits de l’enfant signée à New-York en 1990.

La convention Européenne de sauvegarde des droits de l’Homme en revanche produit des effets directs à l’égard des particuliers, ne serait-ce parce qu’elle leur permet de saisir la cour Européenne des droits de l’Homme en cas d’épuisement des voies de recours internes. Elle est donc directement invocable.

2- Caractérisez le contrôle exercé par le Conseil d’Etat sur la relation entre l’article L521-1 du code de la sécurité sociale et l’article 14 de la Convention Européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales ?

Le Conseil d’Etat opère un contrôle de proportionnalité entre, d’une part, l’objectif du législateur de maintenir l’équilibre financier de la branche famille de la sécurité sociale lors de la prestation des allocations familiales et, d’autre part, l’interdiction des discriminations fondée sur la fortune posée par l’article 14 de la Convention Européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et le droit au respect des bien posé par l’article 1er de son premier protocole additionnel.

Le Conseil d’Etat vérifie dans le cadre de ce contrôle que la conciliation opérée par le législateur poursuit un but d’intérêt général (la préservation de l’équilibre financier de la sécurité sociale) et que les moyens mis en Å“uvre pour parvenir à ce but sont fondés sur des critères « objectifs et rationnels » - ce qui permet d’écarter la possibilité d’une volonté d’arbitraire. C’est donc un contrôle poussé, qui est justifié par le fait que les requérants font valoir une atteinte aux droits fondamentaux que sont le droit de propriété et la non-discrimination.

Pour vérifier que le législateur n’a pas pris de mesure discriminatoire à l’égard des femmes, le Conseil d’Etat adopte une technique particulière : il vérifie la présence d’une mesure (la majoration du plafond dans le cas où les deux conjoints travaillent) qui prévient une telle discrimination, ce qui constitue une nouvelle preuve du caractère approfondi de ce contrôle.

3- Pourquoi n’appartient-il pas au Conseil d’Etat « d’apprécier la conformité de la loi au principe constitutionnel d’égalité devant les charges publique » alors qu’il peut examiner la régularité du décret au regard du même principe ?

Le Conseil d’Etat refuse depuis l’arrêt Arrighi de 1936 de contrôler la conformité de la loi avec la Constitution. Sous la IIIème République, cette solution était parfaitement justifiée : puisque la Constitution était issue des lois de 1874-1875, lois ordinaires faut-il le rappeler, une loi postérieure contraire ne pouvait qu’indiquer la volonté du législateur d’abroger implicitement la Constitution sur ce point précis, ou bien encore sa volonté d’y déroger spécialement. On aurait pu se poser la question de la pertinence de cette solution sous la Vème République, du fait notamment de la distinction entre pouvoir constituant et pouvoir constitué qui y est faite, de la restriction du domaine de la loi, et de l’existence d’un organe chargé du contrôle de la conformité de la loi à la Constitution. Cet arrêt prouve donc, s’il en est besoin, la volonté du Conseil d’Etat de ne pas évoluer sur ce point, et ce malgré l’abandon de la théorie de la loi écran en ce qui concerne les conventions internationales depuis l’arrêt d’assemblée Nicolo (1989).

Le décret doit pour sa part obéir à toutes les normes supérieures, principes généraux du droit, lois, traités internationaux et Constitution. C’est ici la légalité du décret par rapport à cette dernière qui est considérée par le Conseil d’Etat. La loi, en l’occurrence l’article L521-1 du code de la sécurité sociale ne peut faire écran entre le règlement et la constitution car elle ne contient aucune disposition de fonds relative à la matière sur laquelle le décret doit intervenir. Nous sommes dans une configuration similaire à l’arrêt Quintin de 1991, celle de « l’écran transparent », qui permet au Conseil d’Etat de vérifier directement la légalité du décret attaqué par rapport à la Constitution.

4- Rédigez l’introduction puis indiquez l’intitulé des parties et sous-parties et la conclusion du commentaire que vous feriez de cet arrêt.

La loi du 19 décembre 1987 avait modifié l’article L521-1 du code de la sécurité sociale en disposant que les allocations familiales seraient attribuées à partir du second enfant à charge « aux ménages ou à la personne dont les ressources n’excèdent pas un plafond qui varie en fonction du nombre d’enfants. » Le décret n°98-108 du 26 février 1998 était ensuite intervenu en application de cette disposition législative pour fixer les règles de plafonnement. C’est ce décret qui a fait l’objet du recours pour excès de pouvoir sur lequel l’arrêt d’assemblée du 5 mars 1999 a statué.

Les requérants formulaient à son encontre un certain nombre de reproches. En premier lieu, ce décret aurait été pris en application d’un texte législatif, l’article L521-1 du code de la sécurité social, incompatible avec les stipulations de trois conventions internationales différentes : le pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, le code européen de la sécurité sociale, et la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme. En second lieu, ils lui reprochaient de manquer à l’obligation d’égalité devant les charges publiques posée par la déclaration des droits de l’Homme de 1789, texte à valeur constitutionnelle depuis l’arrêt de section de 1962 Société Eky.

S’il écarte l’application des deux premières conventions au motif qu’elles n’ont pas d’effet direct à l’égard des particuliers (CE 1997 GISTI), le Conseil d’Etat contrôle avec attention la proportionnalité des mesures prises au regard des exigences de la Convention Européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et en déduit la conformité des dispositions législatives. Refusant de statuer sur la conformité de l’article L521-1 du code de la sécurité sociale avec la Constitution, il juge que le décret attaqué ne manque pas au principe constitutionnel d’égalité devant les charges publiques.
Cet arrêt pose donc de manière intéressante la question des normes supra-législatives applicables (I) par un règlement, mais aussi celle du contrôle que le Conseil d’Etat applique (II) quand est en jeu un droit ou une liberté fondamentale.

I. Les normes supra-législatives applicables

a. Un contrôle de plus en plus complet de l’introduction des normes internationales
- Contrôle par voie d’exception (CE 2003 Aggoun)
- Exigence d’un effet direct à l’égard des particuliers (CE 1997 GISTI) ou d’un effet normateur (CE 2001 Air France)
- Vérification de la ratification législative (CE 1990 AFC)
- Mais le contenu des traités demeure un acte de gouvernement (CE 1998 Parc de Blotzheim)

b. L’absence de contrôle de constitutionnalité de la loi et la théorie de la loi-écran réaffirmées
- Refus du contrôle de constitutionnalité de loi (CE 1936 Arrighi)
- La loi peut faire écran entre règlement et constitution si elle comprend des dispositions de fond. Sinon « écran transparent » (CE 1990 Quintin)

II. Le contrôle de proportionnalité

a. Les droits et libertés qui justifient un tel contrôle
Droit ou liberté fondamentales : ici la propriété, l’égalité devant les charges publiques, la non-discrimination.
Peut importe l’origine de cette liberté (droit interne, communautaire ou international)

b. La technique du contrôle
Le contrôle de proportionnalité : justification par l’intérêt général d’une atteinte limitée et objective à un droit ou une liberté.
Différence avec les autres types de contrôles.

Conclusion

Cet arrêt met en Å“uvre pratiquement tous les éléments de la hiérarchie des normes, et illustre la place qu’entend leur accorder la juridiction administrative suprême. On peut toutefois regretter une certaine timidité du Conseil d’Etat dans l’application de certaines normes internationales en droit interne. Si le Pacte international relatif aux droits économiques sociaux et culturels ou bien encore le code de la sécurité sociale ne produisent pas d’effet direct à l’égard des particuliers, il en va différemment à l’encontre des états : un éventuel manquement de ceux-ci est susceptible de faire grief à leurs ressortissants et pourrait donc justifier que le moyen tiré de ce manquement soit examiné par le Conseil d’Etat. Le Conseil Constitutionnel, avec la décision CPI contemporaine de cet arrêt, a réduit la condition de réciprocité dans le cas des traités visant au respect de la dignité humaine. Le juge administratif pourrait, dans le même domaine, abandonner l’exigence d’effet direct à l’égard des particuliers, qui n’est mentionnée par aucun texte positif.

De même, on peut mettre en cause la solution Arrighi et la théorie de la loi-écran. S’il est louable pour le Conseil d’Etat d’éviter de concurrencer le Conseil Constitutionnel, rien dans la constitution ne lui interdit de s’assurer que les normes législatives et réglementaires respectent dans tous les cas cette norme supérieure qu’est la constitution. Ce serait là rendre un hommage mérité à Kelsen, et rendre au juge national un pouvoir de contrôle du respect des droits fondamentaux qu’il a un peu perdu ces dernières années.

5 commentaires

1. somni a dit :

   Je viens d’envoyer l’URL de ton billet à R Rouquette et H Lipietz, juste pour voir ce qu’en pensent les requérants

   Mercredi 24 jan 2007 à 23:16

2. groM a dit :

   Fichtre ! tu me mets la pression !

   Jeudi 25 jan 2007 à 00:39

3. CHARGEDETD a dit :

   PERSONNE NE CROIRA QUE TU AS FAIT CA TOUT SEUL !!!
   JE ME DEMANDE BIEN DANS QUEL BOUQUIN T AS POMPE TOUT CA SINON CHAPEAU A L AUTEUR

   Samedi 10 fév 2007 à 17:24

4. Anonymous a dit :

   La matière du devoir que tu as présenté est de grande qualité . En effet, la substance même de l’arrêt est étudiée mais on peut noter un oubli : tu sembles avoir oublier le principe de confiance légitime (CE Entreprise Transports Freimuth). L’arrêt Rouquette confirme cette jurisprudence dans la mesure où ce principe de droit communautaire n’est applicable qu’en l’absence de dispositions de droit interne. En l’éspèce, la loi L521-1 empêche l’application de ce principe communautaire conformément à sa jurisprudence.

   Bonne continuation et mes fécilitations pour le devoir !

   Jeudi 18 oct 2007 à 14:55

5. fall a dit :

   on constate aisément que tu a toruré tes menages. felicitation

   Vendredi 14 mar 2008 à 18:36

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