Bloghorrée

Extrêmiste de la laïcité depuis 1976

Ratification express

Le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Vème République est en discussion à l’Assemblée Nationale. Au delà des dispositions les plus en vue, le texte adopté contient certains “petits ajustements” qu’il n’est pas inintéressant d’analyser. Ainsi l’article 13 bis insère-t-il une phrase dans l’article 38 de la constitution, disposant que “[Les ordonnances] ne peuvent être ratifiées que de manière expresse“.

On connaît le mécanisme des ordonnances de l’article 38, ces héritières des décrets-loi des IIIème et IVème République. Elles permettent au Parlement de déléguer sa compétence dans les matières législatives par le biais d’une loi d’habilitation qui détermine, en principe de manière précise, l’étendue dans le temps et l’espace juridique des mesures que le gouvernement est autorisé à prendre dans le domaine de la loi, c’est-à-dire dans les matières de l’article 34. Ces ordonnances ont ensuite vocation à être ratifiées par une autre loi, ce qui leur donne pleine valeur législative. Avant cela, les ordonnances ont valeur réglementaire et peuvent être soumises au contrôle du juge de l’excès de pouvoir (CE 24 avril 1961 Fédération Nationale des Syndicats de Police). Si aucun projet de loi de ratification n’est déposé dans le délai donné dans la loi d’habilitation, l’ordonnance devient caduque.

Le problème, c’est que si la Constitution a prévu un mécanisme de ratification expresse, le juge s’est reconnu le pouvoir d’estimer que le législateur avait le pouvoir de ratifier implicitement une ordonnance, en votant des dispositions législatives qui la modifient ou qui y font référence (voir à titre d’exemple CE Section, 1er mars 1996, qui concernait la ratification implicite d’un décret-loi).

L’intention du législateur est ici, comme souvent, louable. Selon les mots du rapporteur du projet de loi, M. Warsmann, “Il est toujours extrêmement désagréable de s’apercevoir que l’adoption d’un amendement tendant simplement à modifier une ordonnance a pour effet de ratifier l’ensemble de ses dispositions. Ces dernières passent alors du domaine réglementaire au domaine législatif. Nous souhaitons que la ratification ne puisse plus être qu’explicite – l’amendement modifiant l’ordonnance précisant que son adoption vaut ratification – ce qui permettrait de renforcer la transparence de notre droit, sans réduire pour autant les moyens d’action du Gouvernement.” Ainsi, c’est un impératif de sécurité juridique qui est implicitement invoqué, celui qui consiste à dire que le Parlement ratifie des ordonnances par inadvertance, leur conférant ainsi un caractère législatif qu’il n’a pas entendu leur donner. On peut donc être extrêmement sceptique sur le point de savoir si cette exigence de ratification expresse améliorerait les choses de ce point de vue. Si le Parlement n’a pas conscience des enjeux de son vote, ce n’est pas cette disposition qui va changer les choses.

En revanche, cet amendement pose deux problèmes de taille. Que serait d’abord le contrôle opéré par le Conseil Constitutionnel sur une loi qui modifierait le texte d’une ordonnance sans la ratifier expressément ? Au regard de la nouvelle rédaction de l’article 38, on peut réellement se demander si le Conseil ne serait pas obligé de déclarer de telles dispositions inconstitutionnelles. De même, est-ce que cette nouvelle phrase implique que la ratification doit inclure toute l’ordonnance, ou bien est-il loisible au Parlement de ne ratifier que certaines dispositions de l’ordonnance ? M. Lagarde semble s’en être ému au cours de la discussion, et il lui a été répondu qu’un débat permettrait alors au Parlement de déterminer ce qu’il convenait de ratifier. Il demeure qu’on connaît la distance qui sépare les débats parlementaires de la pratique.

Au delà de ces questions, on peut regretter que la discussion parlementaire, s’agissant de dispositions constitutionnelles aussi importantes que laconiques, soit aussi rapide. L’amendement en question n’a fait l’objet en séance publique que de 6 interventions, dont l’une, particulièrement déraisonnable proposant de supprimer purement et simplement le mécanisme des ordonnances. Débat express, donc, pour la ratification expresse.

Laisser un commentaire